中新網(wǎng)12月14日電 據(jù)最高法網(wǎng)站消息，為進一步加強各級行政機關(guān)和廣大人民群眾對耕地保護極端重要性的認識，堅決遏制農(nóng)村亂占耕地行為，最高人民法院近日從全國法院范圍內(nèi)收集、整理了8件近年來審結(jié)的涉耕地保護的典型案例，于14日正式發(fā)布。
該批案例從依法治理耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題、土地復墾主體責任、行政機關(guān)未取得審批手續(xù)強占農(nóng)民承包地的賠償方式、耕地保護公益訴訟、基本農(nóng)田的特殊保護、違法占地行為的行政處罰追訴時效、查處不同類型非法建筑所應適用的法律依據(jù)等方面對耕地保護相關(guān)法律規(guī)范的適用進行了闡釋。
當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設深入推進，耕地后備資源不斷減少，耕地保護面臨多重壓力。近年來，黨中央、國務院不斷作出決策部署，各地區(qū)各有關(guān)部門積極采取措施，強化主體責任，嚴守耕地紅線，耕地保護工作取得顯著成效。今年以來，習近平總書記就耕地保護問題多次作出重要批示，全國農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作也已拉開帷幕。此次案例發(fā)布表明了人民法院對亂占耕地行為“零容忍”的態(tài)度和立場，體現(xiàn)了人民法院依法保護國家耕地紅線的責任和使命。
附：耕地保護典型行政案例
一、孫某訴西安市國土資源局土地行政處罰案
基本案情
2018年4月5日，孫某在未取得相關(guān)行政主管部門批準的情況下在其租賃同村村民承包地上建設鋼構(gòu)大棚及其輔助設施，占用基本農(nóng)田保護區(qū)范圍土地3.96畝，用于苗木花卉種植。西安市國土資源局(以下簡稱西安市國土局)于2018年4月8日對孫某涉嫌非法用地違法行為立案查處，向?qū)O某及證人孫某某進行了調(diào)查詢問，孫某及孫某某均承認孫某占用村民的承包地進行建設鋼構(gòu)大棚的事實。同年5月28日，西安市國土局向?qū)O某分別作出并送達了土地行政處罰告知書和聽證告知書，孫某在規(guī)定的期限內(nèi)未向被告提出陳述、申辯及聽證申請。西安市國土局作出了市國土監(jiān)字(2018)9-102號《土地行政處罰決定書》，認定：2018年4月5日，孫某未經(jīng)批準占用細柳街辦孫家灣村土地3.96畝建鋼構(gòu)大棚。經(jīng)核查長安區(qū)細柳街辦土地利用總體規(guī)劃圖(2006-2020年)，該宗土地性質(zhì)為基本農(nóng)田，現(xiàn)狀為耕地。截止調(diào)查之日，長60米寬33米陽光大棚已基本建成，長23米寬10米房屋地基及鋼構(gòu)已建成。此行為違反了《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱土地管理法)第四十三條、第五十九條規(guī)定，該行為屬于土地違法行為。依據(jù)土地管理法第七十六條、第八十三條，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條，《中華人民共和國行政復議法》第二十一條，《中華人民共和國行政強制法》第五十三條及《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條之規(guī)定，決定處罰如下：一、限接到本處罰決定書之日起15日內(nèi)，自行拆除非法占用3.96畝土地上新建鋼構(gòu)大棚及其他設施，恢復土地原狀；二、對非法占地3.96畝合計2640平方米處以每平方米29元罰款，共計76560元。孫某不服，訴至法院，請求撤銷該處罰決定第一項處罰內(nèi)容。
裁判結(jié)果
西安鐵路運輸法院一審認為，土地管理法第四十三條規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。本案中，孫某未經(jīng)批準在租賃的集體所有的土地上建設鋼構(gòu)大棚及其他設施，不符合上述法律的規(guī)定；同時根據(jù)孫某的陳述及證人孫某某證言，結(jié)合長安區(qū)細柳街辦土地總體規(guī)劃圖(2006-2020年)，可以證明孫某建設鋼構(gòu)大棚及其他設施占用土地的性質(zhì)為基本農(nóng)田。根據(jù)《基本農(nóng)田保護條例》第十七條第二款規(guī)定，禁止任何單位和個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。孫某占用基本農(nóng)田建設鋼構(gòu)大棚用于苗木花卉種植的行為，不符合該條例的規(guī)定。西安市國土局作出的市國土監(jiān)字(2018)9-102號土地行政處罰決定書證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序。遂判決駁回孫某的訴訟請求。判決作出后，雙方當事人均未提出上訴。
典型意義
土地管理法和《基本農(nóng)田保護條例》明確規(guī)定，國家實行永久基本農(nóng)田保護制度。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。但實踐中，利用基本農(nóng)田發(fā)展非糧產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象在一些地方普遍存在，耕地“非糧化”問題突出。本案就是一起典型的未經(jīng)批準在基本農(nóng)田上進行施工建設，用于苗木花卉種植，并被行政機關(guān)依法處罰的案例。本案中，行政機關(guān)注重規(guī)范執(zhí)法，在訴訟過程中提交了完整的證據(jù)，使相對人息訴服判，較為徹底地化解了行政爭議，取得良好的政治、社會和法律效果。
二、河南省公路工程局集團有限公司訴西平縣國土資源局土地復墾協(xié)議案
基本案情
2013年10月1日，西平縣產(chǎn)業(yè)區(qū)翟莊居委會與西平縣龍沙養(yǎng)殖設備有限公司(股東為焦某某、楊某某)簽訂土地租賃合同一份，合同約定龍沙養(yǎng)殖設備有限公司租賃翟莊居委會原西上公路南鄰土地(一般耕地)70畝，租賃期限30年，用于興建高效生態(tài)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖和工業(yè)商業(yè)及加工辦公生活等所需的配套設施的建設。2014年7月8日，焦某某、楊某某與河南省公路工程局集團有限公司(以下簡稱河南公路工程公司)簽訂《場院租賃協(xié)議》一份，按照該協(xié)議約定：焦某某、楊某某將其租賃的上述宗地轉(zhuǎn)租給河南公路工程公司作為該公司工程建設臨時辦公和生產(chǎn)用地；租賃期限從2014年7月8日至2016年7月7日。西平縣國土資源局(以下簡稱西平縣國土局)發(fā)現(xiàn)河南公路工程公司未經(jīng)批準擅自租用農(nóng)用地用于生產(chǎn)建設的行為后，進行監(jiān)督管理，但鑒于河南公路工程公司用地已成事實，為確保生產(chǎn)建設活動結(jié)束后，恢復土地原有用途，西平縣國土局與河南公路工程公司分別于2014年10月21日及2015年3月30日，簽訂《土地復墾協(xié)議書》兩份，合同約定：河南公路工程公司必須按法律、法規(guī)及政策制定所使用的土地65畝的復墾方案，并按復墾方案保質(zhì)保量進行復墾，河南公路工程公司向西平縣國土局繳納復墾保證金45.5萬元，西平縣國土局收取的復墾保證金全部用于土地復墾，河南公路工程公司按照復墾方案進行復墾的，西平縣國土局驗收合格后，所繳納的保證金執(zhí)行監(jiān)管協(xié)議退款方式；河南公路工程公司未按照復墾方案進行復墾或復墾達不到要求的，復墾保證金沒收后全部用于土地復墾等。河南公路工程公司與焦某某、楊某某場地租賃期滿后，河南公路工程公司將自己建造的房屋及其他附著物有償轉(zhuǎn)讓給了焦某某，未對所使用的土地進行復墾。2016年5月23日，焦某某以西平縣統(tǒng)領(lǐng)新能源有限公司名義又將該塊土地與中鐵七局集團第四工程有限公司簽訂場地租用合同一份，中鐵七局集團第四工程有限公司繼續(xù)租用該宗地用于工程施工，租賃期限從2016年5月23日至2018年5月22日。西平縣國土局發(fā)現(xiàn)該塊土地又被中鐵七局集團第四工程有限公司租用并用于工程施工活動后，于2016年12月2日與第三人中鐵七局集團第四工程有限公司簽訂《土地復墾協(xié)議書》，并收取中鐵七局土地復墾保證金40.2萬元。河南公路工程公司與焦某某、楊某某約定的租期到期后，焦某某、楊某某將土地另行租賃給中鐵七局集團有限公司鄭州市工程四公司，河南公路工程公司認為已無法再對已繳納復墾保證金的土地進行復墾，現(xiàn)應由中鐵七局集團有限公司鄭州市工程四公司繳納相應的復墾保證金，遂提起本案訴訟，要求判令西平縣國土局退還河南公路工程公司繳納的復墾保證金45.5萬元。
裁判結(jié)果
河南省西平縣人民法院一審判決駁回河南公路工程公司的訴訟請求。河南公路工程公司不服提起上訴。
河南省駐馬店市中級人民法院二審認為，根據(jù)國務院《土地復墾條例》第三條之規(guī)定，生產(chǎn)建設活動毀損的土地，按照“誰損毀，誰復墾”的原則，由生產(chǎn)建設單位或者個人負責復墾。且根據(jù)河南公路工程公司與西平縣國土局簽訂的《土地復墾協(xié)議書》，河南公路工程公司占壓毀損土地負有按照復墾方案進行復墾的義務，按照協(xié)議約定，河南公路工程公司未按照復墾方案進行復墾或者復墾達不到要求的，其所繳納的復墾保證金沒收后全部用于土地復墾。河南公路工程公司在建設工程完工后，未依照《土地復墾協(xié)議書》履行土地復墾義務，又將其生產(chǎn)建設活動中建造的地上附著物有償轉(zhuǎn)讓。中鐵七局集團有限公司第四工程有限公司與西平縣國土局簽訂《土地復墾協(xié)議書》是對其所租用土地另毀損部分所繳納的土地復墾保證金，與本案不是同一法律關(guān)系。河南公路工程公司請求退還土地復墾保證金并要求中鐵七局集團有限公司第四工程有限公司退出使用土地或者繳納土地復墾保證金沒有依據(jù)，其上訴理由不成立。遂判決駁回上訴，維持原判。
典型意義
本案明確了原用地單位使用土地完畢后，其他單位繼續(xù)使用土地的，在原用地單位未依據(jù)土地復墾協(xié)議或土地復墾方案履行土地復墾義務或土地復墾不達標的情況下，不得免除其土地復墾責任，從而體現(xiàn)了“誰毀損，誰復墾”的原則，從土地復墾角度體現(xiàn)了對耕地的嚴格保護。
三、楊某1等人訴淇縣人民政府、淇縣朝歌街道辦事處、淇縣朝歌街道辦事處南楊莊村村民委員會違法占地及行政賠償案
基本案情
楊某1以家庭承包的方式承包了淇縣朝歌街道辦事處南楊莊村村民委員會(以下簡稱南楊莊村委會)集體土地10.06畝(含7.51畝和2.55畝兩個地塊)，并依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，楊某2、楊某3、馮某某均系該農(nóng)戶家庭成員。2016年9月30日，楊某1將其承包的土地租賃給楊某4耕種，租賃期限為三年。2018年7月20日，淇縣人民政府委托淇縣朝歌街道辦事處(以下簡稱朝歌辦事處)、南楊莊村委會將楊某4耕種土地上的莊稼予以清除，其中證載土地面積7.51畝。截至一審法院開庭之日，涉案土地處于閑置狀態(tài)。楊某1、楊某2、楊某3、馮某某、楊某4提起本案訴訟，請求：1.確認被告2018年7月20日強制清除原告承包地上莊稼及強制占有原告承包地的行為違法；2.責令被告返還涉案土地；3.責令被告賠償原告各項經(jīng)濟損失101000元，并采取相應的補救措施。
裁判結(jié)果
河南省鶴壁市中級人民法院一審認為，(一)本案中，楊某1、楊某2、楊某3、馮某某系土地承包經(jīng)營權(quán)人，依法享有涉案承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。楊某4系土地承租人，依約享有對涉案承包地的使用權(quán)。楊某1等五人認為三被告違法占用土地的行為直接侵害了其合法權(quán)益，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定，具備提起本案訴訟的原告主體資格。
(二)淇縣人民政府委托相關(guān)單位強制占用涉案承包地并清除地上莊稼，但未提供能夠證明其行為合法性的證據(jù)、依據(jù)，其辯稱“相關(guān)手續(xù)正處于報批階段”，違反《中華人民共和國土地管理法》第四十三條至第四十六條的規(guī)定。同時三被告均認可，朝歌辦事處和南楊莊村委會是接受了淇縣人民政府的工作安排而實施了強制行為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規(guī)定，應視為接受了淇縣人民政府的委托，法律責任應由淇縣人民政府承擔。故朝歌辦事處、南楊莊村委會不是本案適格被告。對五原告請求確認淇縣人民政府2018年7月20日強制清除涉案承包地上莊稼及強制占用土地的行為違法的訴訟請求，予以支持。
(三)淇縣人民政府違法占地并強制清除地上莊稼，給五原告造成了財產(chǎn)損失，根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱國家賠償法)第四條的規(guī)定，五原告依法享有取得行政賠償?shù)臋?quán)利。五原告主張的損失包括：被毀莊稼損失、停產(chǎn)損失、由被告恢復耕地播種條件或賠償復耕土地費用、維權(quán)的誤工費、差旅費、律師費等其他損失，對其主張的合理部分，予以支持，具體項目如下：
1.被毀莊稼當季及下季損失。由于莊稼已被清除，不具備返還或恢復原狀的條件，根據(jù)國家賠償法第三十六條第四項、第八項規(guī)定，應當返還的財產(chǎn)滅失的，給付相應的賠償金。(1)關(guān)于賠償標準，五原告未提供被毀莊稼市場價值的證據(jù)，故一審法院參照《鶴壁市人民政府關(guān)于調(diào)整鶴壁市國家建設征收土地地上附著物補償標準和青苗補償標準的通知》(鶴政〔2018〕7號)中水澆地青苗補償標準，確定每年2800元/畝為本案的賠償標準。因該標準是對一畝地一年的青苗補償數(shù)額，已經(jīng)包含當季和下季，故對五原告另行請求被告賠償下半年小麥無法耕種的停產(chǎn)損失的主張，不予支持。(2)關(guān)于賠償畝數(shù)，原、被告雙方均認可被實施行政強制的承包地證載面積為7.51畝，予以確認。五原告主張開荒土地3畝也應計算在內(nèi)，但未經(jīng)依法批準開墾未利用土地的行為，違反我國土地管理相關(guān)法律法規(guī)，故對五原告請求關(guān)于開荒土地部分的損失，不予支持。綜上，淇縣人民政府應當賠償五原告經(jīng)濟損失為2800元/畝×7.51畝=21028元。
2.將土地恢復至能夠耕種的狀態(tài)并予以返還。國家賠償法第三十二條規(guī)定，能夠返還財產(chǎn)或者恢復原狀的，予以返還財產(chǎn)或者恢復原狀。對于本案中被強占的土地，應優(yōu)先適用返還財產(chǎn)或恢復原狀，而非賠償復耕費用。故對五原告請求被告將土地恢復至能夠耕種的狀態(tài)并予以返還的訴訟請求，予以支持。
3.關(guān)于其他損失。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規(guī)定，五原告應當就其主張的誤工費、差旅費、律師費等損失提供證據(jù)。這些損失的證據(jù)應當由原告掌握，不屬于“因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的”情形，原告未能提供證據(jù)，應承擔舉證不能的法律后果。故對五原告主張被告賠償其他損失的訴訟請求不予支持。
綜上，判決：一、確認淇縣人民政府2018年7月20日強制清除原告7.51畝承包地上莊稼及強制占用該土地的行為違法；二、淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內(nèi)賠償原告財產(chǎn)損失21028元；三、淇縣人民政府于本判決生效之日起三十日內(nèi)將7.51畝承包地恢復至能夠耕種的狀態(tài)并返還給原告；四、駁回原告的其他訴訟請求。
判決作出后，雙方當事人均未提出上訴，目前已執(zhí)行完畢。
典型意義
本案是一起行政機關(guān)未取得審批手續(xù)強制占用農(nóng)民承包地并清除地上農(nóng)作物，侵犯農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的典型案例。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，國家基于公共利益需要，可以對集體土地實施征收，但必須遵循嚴格的土地征收與補償程序。實踐中，部分行政機關(guān)為加快工作進度，在沒有合法征地手續(xù)的情況下強行摧毀農(nóng)民耕地上的農(nóng)作物，屬于違法行為。對于因強占土地引起的賠償問題，本案明確了在具備恢復原狀條件的情況下，應當優(yōu)先適用恢復原狀的判決方式，將土地恢復至能夠耕種的狀態(tài)并予以返還的原則，對于從根本上保護耕地，具有積極的借鑒意義。
四、公益訴訟起訴人榮縣人民檢察院訴榮縣自然資源和規(guī)劃局怠于履行土地行政監(jiān)管職責案
基本案情
2014年下半年，榮縣鴻康農(nóng)業(yè)有限公司(以下簡稱鴻康公司)負責人謝某某通過租賃方式流轉(zhuǎn)榮縣旭陽鎮(zhèn)石碓窩村第1、2、9組的27.738畝土地，約定用途為種植、養(yǎng)殖業(yè)及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)。2015年3月，鴻康公司以該宗地坡坎大，不利于花卉苗木種植為由，申請在該宗地傾倒土石方進行土地填平整治，所在村組、旭陽鎮(zhèn)人民政府、榮縣自然資源和規(guī)劃局等予以審批同意。榮縣自然資源和規(guī)劃局就傾倒土石方予以選址會審并收取鴻康公司復墾保證金1.732萬元。鴻康公司在流轉(zhuǎn)土地上傾倒建筑渣土，未按照申請的時間和范圍平整土地用于種養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)。
2017年4月，榮縣旭陽國土資源中心所在巡查中發(fā)現(xiàn)該公司涉嫌超范圍傾倒棄土、壓占土地，并現(xiàn)場口頭通知鴻康公司對超范圍部分復耕，對存在的安全隱患進行整治。同年12月18日，榮縣自然資源和規(guī)劃局對鴻康公司未經(jīng)批準修建構(gòu)筑物，作出《責令停止違法行為通知書》(榮國土資�！�2017〕196號)，鴻康公司停止修建。
針對鴻康公司長時間存在的傾倒城市建筑棄土、非法壓占土地的行為，榮縣人民檢察院經(jīng)立案調(diào)查，于2018年5月8日向榮縣自然資源和規(guī)劃局發(fā)出(榮檢行建〔2018〕03號)檢察建議：1.對謝某某違反土地管理法規(guī)的行為依法作出行政處罰；2.責令謝某某按照國家有關(guān)規(guī)定負責將破壞的耕地復墾；如其沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當責令其足額繳納土地復墾費，并將該費用專項用于其破壞的耕地復墾；3.對謝某某修復耕地、復墾的情況進行檢查、督促，確保整改到位。
榮縣自然資源和規(guī)劃局收到檢察建議書后，于當月18日對鴻康公司的違法行為啟動立案調(diào)查。同年6月12日，向鴻康公司發(fā)出《責令改正違法行為通知書》(榮國土資改〔2018〕02號)，責令該公司自收到通知之日起60日內(nèi)，對壓占的土地按要求進行土地復墾，該公司于當日向榮縣自然資源和規(guī)劃局提交書面承諾。6月16日，鴻康公司自行編制復墾方案，并按方案開始對該宗地進行土地整理(復墾)。6月25日，榮縣自然資源和規(guī)劃局組織旭陽鎮(zhèn)政府、縣農(nóng)牧業(yè)局、縣城管局、縣環(huán)保局對鴻康公司土地整理(復墾)進度進行現(xiàn)場檢查，指出了存在的問題。同年7月，鴻康公司重新編制復墾方案(內(nèi)容含填充土石方等)并報榮縣自然資源和規(guī)劃局，鴻康公司遂采用繼續(xù)傾倒建筑棄土填充的方式對該宗地進行土地整理(復墾)，導致壓占土地面積進一步明顯增加。11月27日，榮縣自然資源和規(guī)劃局對鴻康公司在土地復墾中，超高超范圍傾倒城市建筑棄土、弄虛作假的行為處以罰款3萬元并執(zhí)行到位。此外，鴻康公司非法傾倒建筑棄土的位置附近共有3組國防光纜(空中1組，地下2組)通過，鴻康公司傾倒建筑棄土對國防光纜造成經(jīng)濟損失和通信危害。
榮縣自然資源和規(guī)劃局針對鴻康公司在土地復墾中弄虛作假的情況，組織農(nóng)業(yè)、城管等相關(guān)部門再次會商，由四川省地礦局化探隊技術(shù)人員于2018年11月按照相關(guān)標準重新編制土地整理(復墾)方案，旭陽鎮(zhèn)石碓窩村民委員會和鴻康公司共同委托具備資質(zhì)的土地整理(復墾)單位按照方案開展復墾工作。榮縣自然資源和規(guī)劃局對于履行土地監(jiān)管職責的情況，分別于2018年7月5日、12月7日，向榮縣人民檢察院進行書面回復。
2019年2月22日，經(jīng)鴻康公司申請，由榮縣自然資源和規(guī)劃局邀請縣農(nóng)牧業(yè)局、縣水務局、縣林業(yè)局專業(yè)人員組成土地整理(復墾)工作驗收專家組，會同縣城管局、旭陽鎮(zhèn)政府、石碓窩村組干部、社員代表進行現(xiàn)場驗收，結(jié)論為按復墾方案的建設內(nèi)容基本完成，并對邊坡完善排灌溝渠、修筑土埂、清撿塊石、提高土壤質(zhì)量等提出了進一步完善復墾工作的建議意見。榮縣自然資源和規(guī)劃局將驗收情況向一審法院和榮縣人民檢察院書面報送。4月14日，四川川法環(huán)境損害司法鑒定所受榮縣人民檢察院委托，組織專家開展現(xiàn)場踏勘、訪談及復墾方案等資料核實，認為該復墾工程部分未達到國家土地復墾標準。
裁判結(jié)果
四川省榮縣人民法院一審認為，《中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”，第三十七條規(guī)定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”，第四十二條規(guī)定“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾”，《土地復墾條例》第十八條規(guī)定“土地復墾義務人不復墾，或者復墾驗收中經(jīng)整改仍不合格的，應當繳納土地復墾費，由有關(guān)國土資源主管部門代為組織復墾”。鴻康公司及負責人謝某某以發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)之名流轉(zhuǎn)榮縣旭陽鎮(zhèn)石碓窩村第1、2、9組的約27畝農(nóng)用地，但長達數(shù)年未實際用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，而是違規(guī)傾倒建筑渣土謀利并壓占農(nóng)村土地，榮縣自然資源和規(guī)劃局應當依法履行土地違法行為查處和土地復墾的監(jiān)管職責，但對鴻康公司的違法行為未及時、有效地進行制止和處罰，致使被壓占的土地長期處于荒蕪狀態(tài)，違背農(nóng)業(yè)用途，導致國家土地資源遭到破壞，并危害國防通信安全。榮縣自然資源和規(guī)劃局在收到檢察建議后，雖履行了一定職責，但由于履行監(jiān)管職責不力致使鴻康公司繼續(xù)傾倒建筑棄土填充的復墾方案得以實施，使公益損害進一步擴大。公益訴訟起訴人請求判決確認榮縣自然資源和規(guī)劃局對鴻康公司非法壓占土地行為未完全履行土地監(jiān)督管理職責違法，應予支持。
一審法院受理公益訴訟后，榮縣自然資源和規(guī)劃局加大對鴻康公司土地復墾的監(jiān)管力度，并于2019年2月22日組織有關(guān)專業(yè)人員、相關(guān)部門、基層組織，對復墾情況進行現(xiàn)場驗收。參考驗收情況和有關(guān)專家意見，均提出本案土地復墾中還需對邊坡完善排灌溝渠、修筑土埂、清撿塊石、提高土壤質(zhì)量等要求。這仍需榮縣自然資源和規(guī)劃局加強后續(xù)監(jiān)督管理，使案涉土地的利用符合農(nóng)用地性質(zhì)。公益訴訟起訴人請求判令榮縣自然資源和規(guī)劃局依法履行對鴻康公司非法壓占土地的后續(xù)復墾工作的監(jiān)督管理職責，應予支持。據(jù)此，判決：
一、確認榮縣自然資源和規(guī)劃局對榮縣鴻康農(nóng)業(yè)有限公司土地違法行為怠于履行監(jiān)督管理職責的行為違法；
二、責令榮縣自然資源和規(guī)劃局在本判決生效后90日內(nèi)對本案所涉土地后續(xù)復墾事項依法履行職責。
一審判決作出后，雙方當事人均未提出上訴。榮縣自然資源和規(guī)劃局在判決期限內(nèi)督促相關(guān)企業(yè)，履行了復墾義務，并經(jīng)驗收合格。本案所涉土地已恢復農(nóng)業(yè)耕種，得到當?shù)馗刹咳罕姾迷u，實現(xiàn)了良好的辦案效果。
典型意義
2017年修正的行政訴訟法確立了行政公益訴訟制度，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。本案中，主管行政機關(guān)雖對土地違法行為履行了一定監(jiān)督管理職責，但未全面依法履職，致使環(huán)境公益仍然遭受侵害。人民檢察院依法充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，充分體現(xiàn)了行政公益訴訟在依法監(jiān)督行政執(zhí)法、制止及恢復被破壞耕地方面的積極意義。此外，本案辦理中，法檢兩長直接參加開庭，亦體現(xiàn)出各方對于充分保護和利用土地資源、推進生態(tài)文明建設的重視。
五、袁某某訴貴州省仁懷市綜合執(zhí)法局撤銷行政處罰案
基本案情
2016年，本案當事人袁某某未經(jīng)批準，擅自在貴州省仁懷市九倉鎮(zhèn)白果寺村白果寺組占用基本農(nóng)田修建房屋進行黑豚養(yǎng)殖。2016年12月19日，九倉鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設服務中心向袁某某發(fā)送《違章建筑停建通知書》，要求袁某某立即停止修建，袁某某拒絕簽收。2017年2月8日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局九倉分局向袁某某發(fā)送《違章建筑責令整改通知書》，要求袁某某于2017年2月15日前自行將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違章建筑物拆除。2017年10月24日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局九倉分局向袁某某發(fā)送《調(diào)查詢問通知書》，要求袁某某攜帶相關(guān)材料于2017年10月26日12時到九倉執(zhí)法分局辦公室接受調(diào)查詢問。2018年4月10日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局向袁某某發(fā)送仁綜執(zhí)(土)罰告字〔2018〕第17-003號《行政處罰事先告知書》，告知袁某某擬拆除其在違法占用土地上新建的房屋，恢復土地原狀，告知其有權(quán)在3日內(nèi)申請聽證，袁某某拒絕簽收。2018年4月16日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局作出仁綜執(zhí)(土)罰字〔2018〕第17-003行政處罰決定，責令袁某某限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀。2018年4月20日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局認為其作出仁綜執(zhí)(土)罰字〔2018〕第17-003行政處罰決定過程中，錯誤適用《中華人民共和國土地管理法》，處罰決定存在瑕疵，本著有錯必究的原則，決定撤銷前述行政處罰決定。2018年5月7日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局向袁某某發(fā)放行政處罰事先告知書。要求袁某某在2018年5月20日前拆除在違法占用基本農(nóng)田上新建的房屋和其他設施，恢復原種植條件和處違法占用基本農(nóng)田耕地開墾費每平方米30元的罰款共計18067.2元，并在收到告知書之日起三日內(nèi)有提出聽證的權(quán)利。但袁某某沒有履行行政處罰事先告知書的內(nèi)容，亦未申請聽證。2018年5月14日，仁懷市綜合行政執(zhí)法局以袁某某違反了《基本農(nóng)田保護條例》第三十三條的規(guī)定。對袁某某作出仁綜執(zhí)(土)罰字〔2018〕第17-004號《行政處罰決定書》(以下簡稱被訴處罰決定書)：1.限期2018年5月20日前拆除在違法占用基本農(nóng)田上新建的房屋和其他設施，恢復原種植條件；2.處違法占用基本農(nóng)田耕地開墾費每平方米30元的罰款共計18067.2元的處罰。袁某某不服提起本案訴訟，請求撤銷被訴處罰決定書。
裁判結(jié)果
貴州省習水縣人民法院一審認為，本案中，袁某某修建房屋占用基本農(nóng)田，破壞基本農(nóng)田種植條件，且未獲得相關(guān)職能部門的審批，違反了法律法規(guī)的規(guī)定，仁懷市綜合執(zhí)法局作為適格的執(zhí)法主體，有權(quán)對行政相對人的違法行為作出調(diào)查處理，在調(diào)查事實成立后作出的行政處罰決定事實清楚，證據(jù)充分，程序合法。遂判決駁回袁某某的訴訟請求。
貴州省遵義市中級人民法院二審認為，行政機關(guān)認定袁某某所建建筑物位于基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)，事實清楚。袁某某未經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準，違法占用基本農(nóng)田修建建筑物，客觀上破壞了基本農(nóng)田種植條件，其行為違反了《基本農(nóng)田保護條例》第三十三條之規(guī)定。仁懷市綜合執(zhí)法局作為適格的執(zhí)法主體，有權(quán)對行政相對人的違法行為作出調(diào)查處理，且該局在對袁某某進行處罰前，依照法定程序調(diào)查案件事實，對相關(guān)知情人員進行詢問，前往現(xiàn)場勘驗，依法告知袁某某有申請聽證的權(quán)利，結(jié)合袁某某的違法行為和情節(jié)，根據(jù)《基本農(nóng)田保護條例》第三十三條的規(guī)定，并按照貴州省人民政府辦公廳黔府辦發(fā)〔2000〕87號文件有關(guān)開墾費標準的規(guī)定，對袁某某作出被訴處罰決定，程序合法、處罰適當，遂判決駁回上訴，維持原判決。
典型意義
與普通農(nóng)業(yè)用地不同，基本農(nóng)田是國家重點保護的耕地種類，未經(jīng)批準，在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)修建屬于農(nóng)業(yè)設施的養(yǎng)殖用房同樣是違反《基本農(nóng)田保護條例》規(guī)定的行為，應按照《基本農(nóng)田保護條例》第三十三條予以處理。本案對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施用地的選擇，具有很好的警示引導作用，有利于促進基本農(nóng)田的保護。此外，本案中行政機關(guān)主動撤銷有瑕疵的行政處罰決定，改正相關(guān)錯誤，也值得肯定。
六、沈某某訴貴州省黃平縣自然資源局撤銷行政處罰案
基本案情
本案當事人沈某某未經(jīng)批準于2013年9月擅自占用貴州省黃平縣舊州鎮(zhèn)平西壩村何家一組耕地436.38平方米修建房屋用于經(jīng)營梅樂山莊農(nóng)家樂。2019年8月5日，貴州省黃平縣自然資源局(以下簡稱黃平縣自然資源局)執(zhí)法人員對沈某某涉嫌違法占地建房現(xiàn)場進行核查，發(fā)現(xiàn)該違法行為，隨即進行立案調(diào)查，依程序收集、固定相關(guān)證據(jù)，經(jīng)集體討論后，于2019年8月14日作出黃自然資執(zhí)告(2019)23號《行政處罰告知書》，告知沈某某的違法事實、處罰依據(jù)及如對擬作出的行政處罰有異議，享有陳述、申辯及要求聽證的權(quán)利，責令沈某某改正違法行為。2019年8月14日沈某某向黃平縣自然資源局申請舉行聽證會，黃平縣自然資源局依沈某某的申請于2019年8月20日舉行聽證會，經(jīng)對沈某某在聽證會中提出意見不予采納后，黃平縣自然資源局于2019年8月23日作出黃自然資執(zhí)罰(2019)23號《行政處罰決定書》，責令沈某某退還非法占用的黃平縣舊州鎮(zhèn)平西壩村耕地436.38平方米，限期拆除在非法占用的土地上修建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，并送達沈某某。沈某某不服，提起本案訴訟。沈某某訴稱，其對涉案建筑物管理使用已長達6年之久，黃平縣自然資源局在此期間從未對其下達任何處罰決定書，現(xiàn)今的處罰決定已經(jīng)超過行政處罰追訴時效。
裁判結(jié)果
貴州省鎮(zhèn)遠縣人民法院一審認為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(2004年修正)第五條第二款、第六十六條第一款和《貴州省土地管理條例》第四條第二款之規(guī)定精神，黃平縣自然資源局具有對其轄區(qū)內(nèi)沈某某非法占用耕地建房的違法行為作出行政處罰的法定職責。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(2004年修正)第七十六條之規(guī)定精神，沈某某未經(jīng)批準非法占用其承包的耕地修建房屋用于經(jīng)營梅樂山莊農(nóng)家樂，黃平縣自然資源局依法履行了初步核查、立案調(diào)查、現(xiàn)場勘測及詢問調(diào)查等法定程序，告知了沈某某相應陳述、申辯及申請聽證權(quán)利，經(jīng)舉行聽證會及決定不予采納聽證意見后，作出被訴處罰決定并送達，認定事實清楚，處罰結(jié)果符合法律規(guī)定，程序合法。關(guān)于建房行為已經(jīng)超過行政處罰法規(guī)定的追訴時效問題，一審法院認為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條之規(guī)定精神，沈某某對非法占用土地的違法行為，在未恢復原狀之前，應視為具有繼續(xù)狀態(tài)。本案中，黃平縣自然資源局對沈某某的違法行為從立案到作出處罰時，沈某某非法占用耕地仍然處于繼續(xù)狀態(tài)，黃平縣自然資源局作出行政處罰的追訴時效，應根據(jù)行政處罰法第二十九條第二款的規(guī)定，從違法行為終了之日起計算，故沈某某的該訴訟意見，理由不能成立，不予采納。最終，貴州省鎮(zhèn)遠縣人民法院一審判決駁回沈某某的訴訟請求。一審判決作出后，當事人雙方在法定期限內(nèi)未提起上訴，該一審判決現(xiàn)已生效。
典型意義
本案的意義在于明確了違法占地行為的行政處罰追訴時效應從違法行為終了之日起計算。《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外�！睂嵺`中，有當事人誤以為行政處罰追訴時效以行為開始之日起算，認為違法行為持續(xù)兩年即超過追訴時效，不會被處罰。本案明確了《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第二款“前款規(guī)定期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”規(guī)定的內(nèi)涵，對于促使違法占地行為人放棄僥幸心理，及時停止違法行為，恢復土地原狀保護耕地具有積極意義。
七、如皋市峰安紡織品有限公司訴江蘇省如皋市自然資源局行政處罰案
基本案情
2017年3月，本案當事人如皋市峰安紡織品有限公司(以下簡稱峰安公司)法定代表人張某某占用磨頭鎮(zhèn)嚴狄村7組集體土地建造磚混鋼結(jié)構(gòu)廠房用于床上用品加工，該廠房非法占用的土地為828.7平方米，套合磨頭鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，828.7平方米均不符合鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，其中817.78平方米占用的為耕地，10.92平方米占用的為耕地以外的其他農(nóng)用地。原如皋國土局在巡查中發(fā)現(xiàn)了峰安公司的違法情形，遂前往現(xiàn)場初查、勘測并發(fā)出責令停止土地違法行為通知。2018年3月6日，原如皋市國土資源局監(jiān)察中隊建議立案查處，原如皋市國土資源局于2018年3月12日經(jīng)呈批立案。2018年4月11日，原如皋市國土資源局向峰安公司發(fā)出行政處罰聽證告知書，告知了峰安公司其違法事實、擬處罰的理由和依據(jù)、享受陳述申辯和聽證的權(quán)利等。峰安公司于同日收悉后在規(guī)定期限內(nèi)，未向原如皋市國土資源局提出陳述申辯和要求聽證。2018年5月2日，原如皋市國土資源局作出皋國土資罰(2018)06060701號行政處罰決定書，認為峰安公司違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規(guī)定，屬于非法占地，責令退還非法占用的828.7平方米的土地，限期自行拆除土地上新建的建筑物及其他設施，恢復土地原狀，并處罰款人民幣17348.1元。峰安公司不服，提起本案訴訟。峰安公司訴稱其所利用的土地是具有土地承包經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的土地及荒廢土地，并非非法占用集體土地。
裁判結(jié)果
江蘇省南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院一審認為，第一，被訴處罰決定書認定事實清楚，峰安公司占用集體土地建造廠房，屬于未經(jīng)批準擅自占用。即便本案中存在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)土地也不得改變其農(nóng)業(yè)用途。第二，被訴處罰決定書適用法律準確，所作處罰合理適當。被訴處罰的作出不違背《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條以及《江蘇省國土資源常用行政處罰自由裁量標準》的相關(guān)規(guī)定。第三，被訴處罰決定書程序合法，不存在剝奪峰安公司陳述申辯及聽證權(quán)利的情形。遂判決駁回峰安公司的訴訟請求。
江蘇省南通市中級人民法院二審認為，峰安公司占用集體土地建造廠房，屬于未經(jīng)批準擅自占用的違法事實清楚。雖然峰安公司提交了與楊某某等人簽訂的土地租用合同，以證明其用地系從他人處有償租用而來。但是，結(jié)合土地管理法及農(nóng)村土地承包法的規(guī)定可見，違法用地行為侵害的是國家土地利用的分類和規(guī)劃制度，認定行為人是否存在違法用地行為，不以行為人使用的土地是否系有償流轉(zhuǎn)為判斷標準，而是看使用土地有無辦理批準手續(xù)、有無改變土地的農(nóng)業(yè)用途等。峰安公司占用的土地為農(nóng)用地，不符合土地利用總體規(guī)劃，如皋市自然資源局對峰安公司作出退還非法占用的土地，自行拆除建筑物及其他設施，恢復土地原狀，并處罰款的處罰，量罰適當。遂判決駁回上訴，維持原判。
典型意義
本案明確了違法占地行為的認定，并非僅以當事人是否擁有合法的土地流轉(zhuǎn)手續(xù)為準，而是要結(jié)合當事人使用土地是否依法辦理批準手續(xù)、是否改變土地的農(nóng)業(yè)用途等因素。本案中，峰安公司雖主張其享有涉案土地的土地承包經(jīng)營權(quán)，但其所占用土地為耕地及耕地以外的其他農(nóng)用地，土地承包經(jīng)營權(quán)人應按照土地的用途依法、依規(guī)使用土地，而不得擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途。本案對于依法治理“非農(nóng)化”問題，具有積極意義。
八、陳某某訴洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會城鄉(xiāng)建設行政強制案
基本案情
陳某某在看塘村擅自建設豬舍。2018年10月8日，洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會(以下簡稱洋浦管委會)作出《限期拆除告知書》，認定陳某某未經(jīng)洋浦規(guī)劃建設行政主管部門批準，在沒有取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的情況下，在看塘村擅自建設440.56平方米構(gòu)筑物，擬作出限期拆除該構(gòu)筑物決定，并告知陳某某享有陳述及申辯、申請舉行聽證的權(quán)利，于當天向陳某某留置送達。其后，洋浦管委會相繼作出《限期拆除決定書》《履行行政決定催告書》《強制執(zhí)行決定書》《強制拆除公告》《限期搬離通知書》并于2019年1月31日組織拆除陳某某的豬舍。陳某某不服《強制執(zhí)行決定書》，遂成本訴。
裁判結(jié)果
海南省第二中級人民法院一審認為，陳某某在村里建豬舍未辦理相關(guān)手續(xù)，亦未取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，洋浦管委會將該豬舍認定為違法構(gòu)筑物并無不當；陳某某未拆除違建豬舍，洋浦管委會根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第三十七條的規(guī)定作出251號強制執(zhí)行決定書，認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，并判決駁回陳某某的訴訟請求。
海南省高級人民法院二審認為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第八十三條、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條的規(guī)定，對非法占用土地上的建筑或設施的強制拆除由行政機關(guān)申請人民法院執(zhí)行，對鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)違反規(guī)劃所建的建筑或設施由行政機關(guān)自行查處。本案中，涉案養(yǎng)殖設施用地為設施農(nóng)業(yè)用地，陳某某未履行用地審批手續(xù)使用涉案養(yǎng)殖設施用地屬于非法占地行為，故對在該地上所建的涉案養(yǎng)殖設施的拆除，應根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第八十三條的規(guī)定，由洋浦管委會申請人民法院強制執(zhí)行，而不能適用《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條的規(guī)定由洋浦管委會自行決定強制拆除。而且，洋浦管委會亦未提供證據(jù)證明涉案養(yǎng)殖設施用地屬于鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設用地，即不存在可以適用《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行查處的情形。綜上，洋浦管委會適用《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條作出251號強制執(zhí)行決定書，適用法律和處理結(jié)果均為錯誤，依法應予撤銷，但由于涉案養(yǎng)殖設施已被強制拆除，該決定書實質(zhì)上已無可撤銷的內(nèi)容，故依法應確認為違法。遂據(jù)此判決撤銷一審判決，確認洋浦管委會作出《強制執(zhí)行決定書》的行政行為違法。
典型意義
根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建筑物違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的，可由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依法強制拆除，規(guī)劃區(qū)外的建筑物違反土地管理法規(guī)定的，應當由行政機關(guān)申請人民法院強制拆除。所以，在查處違法建筑的過程中，行政機關(guān)需要對違法建筑物的性質(zhì)進行調(diào)查，而不能籠統(tǒng)地適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法予以簡單處理。本案中，通過對違法建筑的性質(zhì)認定，明確了查處不同類型非法建筑所應適用的法律依據(jù)，為行政機關(guān)依法行政提供了較好的借鑒意義。 |
